Cargas sociales y remuneración pensionable

Mediante Ley Nº 30002, el gobierno aprobó la norma que establece que el 65% de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM), está afecta a cargas sociales y es componente pensionable de la remuneración para el año 2013. Esta Ley ratifica lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 079-2009-EF que disponía que el 65% de la RIM estaría sujeta a cargas sociales.

Como se recuerda, en el Informe de INIDEN de febrero 2013, se mencionó el problema generado en la confección de las planillas de pago de los profesores en los meses de enero y febrero. Al no contar con la norma que defina para la Reforma Magisterial la forma de cálculo de las deducciones por cargas sociales, las Direcciones Regionales de Educación y las Ugel optaron por hacerlo en base al 100% de la RIM. Previamente las autoridades educativas habían anunciado que la deducción se haría sobre el 65%. La consecuencia fue que los profesores recibieron una remuneración liquida menor.

Según la Ley aprobada, el descuento por cargas sociales rige para los doce meses del 2013 y no solo desde marzo. En cumplimiento de lo dispuesto, las Direcciones Regionales de Educación y las Ugel deberán proceder a reintegrar lo descontado en exceso durante los dos primeros meses del año.

La Ley afecta los aportes que el Estado hace por seguridad social. Es equivalente al 9% pero no del total de la remuneración pensionable sino del 65%. Ambos fondos, el de pensiones y de seguridad social seguirán teniendo en el 2013 un menor ingreso por aportes del trabajador a la ONP o una de las AFP, como por el Estado a ESSALUD.

Que la Ley solo tenga vigencia el 2013 lleva a deducir que lo que pretende la temporalidad de su contenido es regularizar una situación que se da para el resto de trabajadores a los que se les descuenta sobre el 100% de la remuneración pensionable. Pensando en la jubilación de los profesores y el trato por igual en el descuento a todos los que trabajan en la administración pública, lo mejor es una deducción sobre el 100% que es lo que regiría a partir del 2014. De no extenderse la vigencia de la Ley, su corta vigencia acarreará, un previsible descontento del magisterio estatal ya que verá reducido sus ingresos líquidos en 57 a 191 nuevos soles, dependiendo de la escala magisterial y jornada laboral en que se encuentren (ver tabla adjunta). La remuneración bruta no se verá afectada. Sería necesaria una explicación de parte de las autoridades del Ministerio de Educación acerca del porqué de la corta vigencia de este aparente beneficio y de las medidas que se adoptarán para evitar que los sueldos líquidos de los maestros no disminuyan.

Igualmente el Ministerio de Educación debería explicar las razones por las que en enero y febrero los aumentos de un porcentaje significativo de profesores que pertenecían a la Carrera Pública Magisterial no excedieron los 30 a 60 nuevos soles. Los cálculos efectuados por Iniden indican que al trasladarse a la Reforma Magisterial los profesores deberían tener un aumento en el valor líquido de sus remuneraciones que debe fluctuar entre 108 nuevos soles, para los que pasan a la segunda escala en jornada de 24 horas, y 316 nuevos soles, para los que están en la quinta escala magisterial en jornada de 40 horas. Una excepción son los profesores que se ubican en la sexta escala magisterial cuyos incrementos líquidos deben situarse entre los 42 y 57 nuevos soles.

Siendo que posiblemente existe un problema de confección de planillas en varias regiones del país, lo recomendable sería que el Ministerio de Educación haga la revisión correspondiente y disponga los correctivos necesarios.

De otro lado, continúan sin resolverse los reclamos de profesores que concursan a encargaturas de dirección y puestos jerárquicos en las instituciones educativas. No se les reconoce la asignación por el cargo ni tampoco el pago por jornada adicional. La respuesta que dan la mayoría, sino la generalidad de especialistas de las Ugel es que el pago por estos conceptos mientras dura el desempeño del cargo no les corresponde y quienes son seleccionados para ejercerlo deben hacerlo con la actual remuneración. De no corregirse, esta medida sería un retroceso en relación a lo que era la práctica en la implementación de la Carrera Pública Magisterial, en donde a titulares y encargados de una función directiva les correspondía los mismos beneficios.

Problemas en la aplicación de la Reforma Magisterial, como la selección de personal directivo jerárquico de las instituciones educativas y el pago de sus asignaciones se producen por falta de una normatividad clara y oportuna. Hay un proceso de adecuación y racionalización de las normas que regían a la Ley del Profesorado y la Carrera Pública Magisterial que deberían adaptarse, actualizarse o suprimirse. A ello ayudaría la aprobación del Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial. Los 90 días de plazo para tener listo el mencionado reglamento y los 60 días para contar con la Ley de Carrera Magisterial para los Institutos y Escuelas de Educación Superior fueron largamente superados pues la Ley Nº 29994 se publicó el 25 de noviembre del 2012. La fecha que definió el Ministerio de Educación para cerrar la recepción de sugerencias al contenido del proyecto finalizó el 17 de febrero y aproximadamente desde esa fecha la página web referida a la Reforma Magisterial no se actualiza, cortándose la comunicación con el magisterio sobre este asunto. Hasta finalizar marzo no se conocen las versiones aprobadas de dichas normas.

Se había anticipado y se reafirma que la gestión sigue siendo el Talón de Aquiles de las leyes que sobre carrera docente se intentan implantar en el país. La medida que adoptaron las actuales autoridades del Ministerio de Educación de crear en el 2012 la Dirección General de Desarrollo Docente es insuficiente. Su estructura no incluye lo que la experiencia mostró que era el principal déficit en la aplicación de la Ley; es decir, que exista una unidad de gerencia, con suficiente jerarquía, que dedique las 24 horas del día a asumir la responsabilidad global de la carrera (su planificación, monitoreo y organización oportuna de los correctivos necesarios). La Dirección General de Desarrollo Docente centra su esfuerzo en funciones de evaluación del desempeño, trayectoria, bienestar e innovación docente; por tanto, la responsabilidad de la conducción y coordinación global continúa planificada y normada por varias dependencias del Ministerio de Educación (Unidad de Personal, Unidad de Presupuesto, Oficina de Asesoría Jurídica, Secretaría de Planificación Estratégica, además de dependencias del Viceministerio de Gestión Pedagógica).

Otra limitación en la implementación de la Reforma Magisterial concierne a las relaciones funcionales entre el Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales. Se ha buscado mejorar las relaciones a través de pactos institucionales firmados por ambos actores pero al ser genéricos y sin indicadores que vayan monitoreando el nivel de cumplimiento de los compromisos asumidos quedan en buenas intenciones. La implementación de la Reforma Magisterial no se contempla en ninguno de los compromisos específicos, solo una mención en la parte introductoria de los documentos firmados.

Sea por la poca claridad de las normas, por limitaciones presupuestarias o porque algunos están en desacuerdo con una ley que promueva la meritocracia, en los dos últimos años se han presentado problemas de cumplimiento de las disposiciones nacionales por parte de los Gobiernos Regionales. Basados en los márgenes de autonomía de decisiones, adoptan medidas que no siempre preservan el propósito de las políticas de carrera. Un caso reiterado ha sido no reconocer asignaciones que corresponden a quienes ejercen cargos directivos y jerárquicos o trabajan en escuelas multigrados y unidocentes. Se hizo desde mediados del 2011 con los que pertenecían a la Carrera Pública Magisterial y ahora se hace con las encargaturas que se concursan. Otro problema no resuelto es el de profesores que siguieron cursos en el Pronafcap que aún no cobran lo que se les ofreció por su participación. Un tercer ejemplo es el analizado en este informe sobre la confección de las planillas: no solo se les abona menos, sino que los pagos se retrasan. El cuarto ejemplo es el relativo al pago de bonificaciones por julio y diciembre que algunas Ugel no las pagan oportunamente.

Es urgente investigar a profundidad si la razón está de parte del Ministerio de Educación o de los Gobiernos Regionales. En varias ocasiones el Ministerio de Educación ha dicho que el presupuesto está garantizado, en tanto los Gobiernos Regionales aseguran que no hay presupuesto y se resisten a pagar. En otras ocasiones las quejas se dirigen al Ministerio de Economía y Finanzas que no autoriza la transferencia de partidas presupuestarias cuando la documentación no llega bien sustentada. También recientemente se produjo el caso de un pronunciamiento del Ministerio de Educación, que ante una consulta de una institución educativa de convenio opinó que no debía pagárseles a quienes asumen funciones directivas. Esta consulta específica ha sido interpretada como una norma generalizada para todo el magisterio por los especialistas de las Direcciones Regionales de Educación y las Ugel.

En síntesis, la estructura de organización no solo presenta un vacío de función y además contribuye a restar liderazgo al Ministerio de Educación en su rol de responsable general de la implementación de la carrera. Sin embargo, el liderazgo no solo es un asunto de estructura del poder, lo es igualmente de alta calidad de lo que se gestiona y los hechos demuestran que todavía hay un largo trecho por recorrer. Iniden insiste en que mientras no exista una unidad para la gerencia y coordinación de todo el proceso de implementación de la carrera los problemas difícilmente podrán superarse.

Reflexión final

La aplicación de la Reforma Magisterial es solo un aspecto de las variadas responsabilidades que tienen el Ministerio de Educación y sus organismos de ejecución en los ámbitos de las regiones donde se muestran las insuficientes capacidades técnicas para conducir las políticas educativas. Cierto es que a varios países les ha tomado generaciones tener una burocracia estatal eficiente, pero también hay otros países que lograron progresos sustanciales en menores plazos. La voluntad política, las alianzas con entidades nacionales y del exterior que pueden aportar altamente en el éxito de la implementación de las políticas, la ejecución de programas de largo alcance para la formación de la gerencia en los principales centros de excelencia mundial son parte de los retos de una reingeniería de la gestión.

En ese propósito, los esfuerzos que se hacen por aprobar una nueva Ley Orgánica del Sector, si bien están formulados con la mejor de las intenciones, resultan reducidos para la gran reforma que requiere la gestión desde las instituciones educativas hasta la sede central; desde el interior del sector hasta propuestas de modificación de las leyes asociadas al funcionamiento de los gobiernos regionales y locales.

Fuente: informe ha sido elaborado por Hugo Díaz D. y Otto Eléspuru R.

Responsables del Área de Educación

Este informe puede verse en http://www.educared.org/global/informe-iniden/informe-iniden